滬府辦發(fā)〔2010〕38號
上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市財政局關于進一步促進本市注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展實施意見的通知
各區(qū)、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
市財政局《關于進一步促進本市注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展的實施意見》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認真按照執(zhí)行。
上海市人民政府辦公廳
二○一○年九月二十日
關于進一步促進本市注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展的實施意見
為深入貫徹落實《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)若干意見的通知》（國辦發(fā)〔2009〕56號），更好地發(fā)揮注冊會計師行業(yè)在提高經(jīng)濟信息質(zhì)量、引導資源合理配置、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、維護社會公眾利益、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等方面的重要作用，現(xiàn)就進一步促進本市注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展提出如下實施意見：
一、統(tǒng)一思想認識，明確指導思想和總體目標
今后一個時期，本市注冊會計師行業(yè)發(fā)展的指導思想是：堅持以科學發(fā)展觀為指導，緊緊圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結構、加快推進“四個率先”、加快建設“四個中心”的總體要求，著力加大機制創(chuàng)新、政策聚焦和環(huán)境優(yōu)化力度，不斷增強注冊會計師行業(yè)的社會公信力和國際競爭力，為社會公眾和國內(nèi)外投資者、經(jīng)營者和決策者提供獨立、客觀、公正和一流的審計鑒證、會計稅務和管理咨詢服務。
根據(jù)上述指導思想，“十二五”期間，本市注冊會計師行業(yè)的發(fā)展目標是：
（一）總體布局更加合理。重點扶持1-3家具有先進執(zhí)業(yè)理念和企業(yè)文化、良好商業(yè)信譽和發(fā)展基礎、擁有核心競爭力、實行國際化經(jīng)營并提供綜合服務的大型會計師事務所，15-20家左右內(nèi)部管理規(guī)范、發(fā)展前景良好、能夠為大中型企事業(yè)單位及上市公司提供高質(zhì)量服務的中型會計師事務所；盡快形成大型、中型和小型會計師事務所執(zhí)業(yè)領域各有側重、市場定位各有特色、服務對象各有特點、地域分布較為合理、不同規(guī)模的會計師事務所有序競爭、持續(xù)發(fā)展的新格局。
（二）服務領域更加拓展。在繼續(xù)做好傳統(tǒng)審計業(yè)務的同時，進一步提高高端業(yè)務、跨區(qū)域業(yè)務、境外業(yè)務和非審計業(yè)務的比重，力爭使本市會計師事務所的服務領域和業(yè)務范圍有較大幅度的拓展，進一步鞏固和提升注冊會計師行業(yè)在本市經(jīng)濟鑒證類中介服務業(yè)中的主導地位，有效增強在全國注冊會計師行業(yè)的影響力。
（三）執(zhí)業(yè)環(huán)境更加完善。進一步建立健全政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結合、規(guī)范統(tǒng)一、運行高效的注冊會計師行業(yè)管理體制和機制；進一步健全完善有利于促進本市注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展的政策體系；進一步改善優(yōu)化會計師事務所和注冊會計師依法執(zhí)業(yè)的法制、政策、信用和輿論環(huán)境，使各類會計師事務所在國家法律框架和規(guī)范化的市場規(guī)則下公平競爭。
（四）從業(yè)人員更加自律。本市注冊會計師行業(yè)要進一步實現(xiàn)經(jīng)營理念、質(zhì)量標準和執(zhí)業(yè)規(guī)范國際化，進一步規(guī)范治理結構、內(nèi)控機制和制度體系，進一步增強誠信度、公信力和自律意識。
（五）人才結構更加優(yōu)化。到2015年，力爭使本市注冊會計師行業(yè)的執(zhí)業(yè)注冊會計師達到10000人，行業(yè)從業(yè)人員達到30000人，在全市乃至在全國有影響的行業(yè)領軍人才達到100人，行業(yè)優(yōu)秀人才達到300人，人才總量進一步增加，人才結構進一步優(yōu)化。
二、加強分類指導，進一步增強核心競爭力
（一）按照做大做強做優(yōu)的要求，重點支持和促進大型會計師事務所向區(qū)域化、國際化經(jīng)營方向發(fā)展。鼓勵、支持和促進本市會計師事務所尤其是大型會計師事務所，結合推進實施“品牌戰(zhàn)略”，通過優(yōu)化組合、兼并重組、強強聯(lián)合，開展區(qū)域化連鎖經(jīng)營和集團化經(jīng)營，盡快成為綜合性、能夠體現(xiàn)上海現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展水平的品牌會計師事務所；鼓勵、支持和促進大型會計師事務所在平等互利的基礎上，通過收購合并、加盟合作、直接申請注冊等方式在境外設立成員所、分所或取得執(zhí)業(yè)資格許可，依法提供境外專業(yè)服務，不斷提高國際化經(jīng)營的能力和水平。
（二）按照做專做精做特的要求，積極引導和促進中小型會計師事務所向?qū)I(yè)化、特色化經(jīng)營方向發(fā)展。鼓勵、支持和促進本市中型會計師事務所充分發(fā)揮其在專業(yè)人才、技術標準、執(zhí)業(yè)質(zhì)量等方面的優(yōu)勢，為大中型企事業(yè)單位和上市公司提供優(yōu)質(zhì)高效的專業(yè)或綜合服務；科學引導小型會計師事務所創(chuàng)新發(fā)展模式，找準市場定位，不斷擴大在代理記賬、稅務代理、社區(qū)事業(yè)等領域的特色服務，成為面向小企業(yè)和為社區(qū)服務發(fā)展、新農(nóng)村建設提供各類會計審計服務的重要力量。
三、發(fā)揮審計鑒證功能，進一步拓展發(fā)展空間
（一）做好法定業(yè)務，拓展新興業(yè)務。把全面實施注冊會計師審計制度與完善工商年檢制度有機地結合起來，建立不經(jīng)審計不能通過工商年檢的聯(lián)動機制，確?！豆痉ā芬呀?jīng)明確的有關“公司應當在每一會計年度終了時編制財務會計報告，并依法經(jīng)會計師事務所審計”的法定要求真正落到實處。同時，引導、鼓勵和支持會計師事務所在做好財務會計報告審計、資本驗證、涉稅鑒證等業(yè)務的基礎上，積極拓展新興業(yè)務，為企事業(yè)單位提供內(nèi)部控制、管理咨詢、并購重組、資信調(diào)查、專項審計、業(yè)績評價、司法鑒定、投資決策等相關業(yè)務領域的綜合服務。
（二）逐步建立事業(yè)單位年度財務報表和部門財政決算報表注冊會計師審計制度。從2010年起，選擇醫(yī)療衛(wèi)生機構、大中專院校等部分單位率先試點，通過政府購買服務的形式逐步建立起比較完善的事業(yè)單位年度財務報表和部門財政決算報表注冊會計師審計制度。上述有關事業(yè)單位在編報2011年部門預算時，應同時向財政部門提供經(jīng)注冊會計師審計的相關報表。從2011年起，將注冊會計師審計制度的實施范圍逐步擴大到使用財政性資金的事業(yè)單位，切實加強對財政資金使用和管理的審計監(jiān)督，進一步提高部門預算編制的科學性和準確性。
（三）注重發(fā)揮注冊會計師行業(yè)的作用，逐步擴大政府購買服務范圍。對政府部門有關資金使用監(jiān)督、項目評審立項、支出績效評價、財務會計培訓和政策法規(guī)咨詢等行政管理和公共服務事項，各區(qū)縣政府、市各有關部門要按照轉(zhuǎn)變政府職能的要求，建立健全政府購買服務制度，不斷加大對注冊會計師專業(yè)服務的購買力度，充分發(fā)揮注冊會計師在創(chuàng)新政府管理模式、改進政府管理方式、完善政府公共服務、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、維護社會公共利益和投資者合法權益等方面的積極作用。
（四）加快建立全市統(tǒng)一的企業(yè)財務會計數(shù)據(jù)信息管理平臺，不斷擴大中小企業(yè)財務報表的注冊會計師審計覆蓋面。要按照國家有關建立企業(yè)財務報表單一來源制度的要求，鼓勵和促進企業(yè)自覺接受注冊會計師審計，并將經(jīng)注冊會計師審計的企業(yè)財務報表納入全市統(tǒng)一平臺管理；由注冊會計師根據(jù)有關規(guī)定，為各類企業(yè)尤其是廣大中小企業(yè)的融資、上市、重組、業(yè)務競標等，提供規(guī)范、有效和安全的財務會計信息查詢和財務報表數(shù)據(jù)比對服務，充分發(fā)揮注冊會計師在提高中小企業(yè)財務會計信用水平等方面的重要作用。
四、完善政策支持體系，進一步推進隊伍建設
（一）繼續(xù)發(fā)揮本市現(xiàn)代服務業(yè)專項資金的引導作用。對符合條件的會計師事務所和重點項目，實施認證補貼、中高級專業(yè)人才培訓補貼、境外推廣費用補貼等，不斷加大對薄弱環(huán)節(jié)、關鍵領域和新興業(yè)務的扶持力度。同時，鼓勵和支持境內(nèi)大中型會計師事務所總部落戶上海、境外會計師事務所在上海設立辦事機構，進一步增強上海的集聚、示范、輻射和綜合服務功能。
（二）加大財稅政策的扶持力度。對本市會計師事務所與具有鑒證職能的會計、稅務、資產(chǎn)評估、律師、房地產(chǎn)估價、工程造價、專利代理等七類專業(yè)服務機構之間開展相關項目協(xié)作，視同代理業(yè)務，可按照有關規(guī)定在財稅政策上予以扶持，推動和促進本市注冊會計師行業(yè)與相關鑒證類專業(yè)服務業(yè)的聯(lián)動發(fā)展。
（三）加快推進人才高地建設。鼓勵和支持市注冊會計師協(xié)會進一步加大對各類人才特別是年輕化、專業(yè)化、高層次人才培養(yǎng)的資金投入力度，建立注冊會計師人才培養(yǎng)基金，推進實施以提高執(zhí)業(yè)素質(zhì)、執(zhí)業(yè)能力和執(zhí)業(yè)水平為重點的人才分類培養(yǎng)計劃，加快培養(yǎng)和造就一支專業(yè)扎實、技術過硬、品德優(yōu)良的注冊會計師專業(yè)人才隊伍；鼓勵和支持本市注冊會計師積極參加全國行業(yè)領軍人才培養(yǎng)，并把行業(yè)領軍人才的培養(yǎng)納入全市領軍人才發(fā)展規(guī)劃，進一步完善吸引人才、穩(wěn)定人才、留住人才的配套政策措施，加快培養(yǎng)和打造一批通曉國際會計和審計準則、在業(yè)內(nèi)具有較高聲望、在行業(yè)“走出去”過程中能夠發(fā)揮關鍵作用、承擔國際化業(yè)務的復合型領軍人才。
（四）全面實施職業(yè)風險集中投保制度。積極借鑒國際通行做法，鼓勵和引導會計師事務所積極參加職業(yè)風險集中投保，進一步從整體上提升防范、抵御和化解各種職業(yè)風險的能力。市注冊會計師協(xié)會要積極會同有關部門不斷優(yōu)化制度設計、制定鼓勵扶持措施，完善服務體系，確保制度真正落實到位。
五、強化行業(yè)自律，進一步提升執(zhí)業(yè)質(zhì)量和社會公信力
（一）著力加強行業(yè)誠信體系建設。牢固樹立誠信為本、操守為重、質(zhì)量第一的職業(yè)理念，以維護社會公眾利益為宗旨，組織開展行業(yè)誠信踐諾活動，強化對違約行為的責任追究，切實維護行業(yè)誠信公約的約束力；進一步建立健全執(zhí)業(yè)機構和人員誠信檔案制度，不斷完善對會計師事務所執(zhí)業(yè)信用信息查詢及使用的管理，全面提升行業(yè)的誠信度和公信力。
（二）不斷健全內(nèi)部治理機制。進一步建立健全“權責清晰、決策科學、管理嚴格、和諧發(fā)展”的會計師事務所內(nèi)部治理機制；市注冊會計師協(xié)會應對小型會計師事務所的審計標準、審計流程進行規(guī)范，有效實施審計鑒證和服務全過程的質(zhì)量控制規(guī)程。
（三）嚴格行業(yè)自律約束。市注冊會計師協(xié)會要積極探索行業(yè)自律與公眾監(jiān)督、行業(yè)利益與公眾利益有機結合的管理模式，逐步建立符合行業(yè)特點的自律管理體系和行業(yè)誠信監(jiān)控體系，加強對執(zhí)業(yè)質(zhì)量的自律檢查力度，促進整個行業(yè)真正步入“以質(zhì)量求信譽，以信譽求發(fā)展”的良性運行軌道。
六、完善行政監(jiān)督體系，進一步加強行業(yè)監(jiān)管
（一）全面實施分類監(jiān)督檢查制度。市財政部門加強對會計師事務所內(nèi)部質(zhì)量控制制度的設計和執(zhí)行情況進行綜合分析評價，并根據(jù)綜合評價結果實施分類監(jiān)督檢查。對非證券資格會計師事務所的專項檢查，原則上每5年進行一次；對新設立、新合并的會計師事務所專項檢查，2年內(nèi)進行一次。
（二）進一步完善監(jiān)管懲處機制。進一步建立健全財政、審計、工商等職能部門的協(xié)調(diào)配合機制，不斷提高協(xié)同監(jiān)管效能。對故意出具虛假審計報告、審計程序和審計證據(jù)嚴重缺失、注冊會計師掛名執(zhí)業(yè)、內(nèi)部管理混亂的會計師事務所要依法處罰，進一步增強本市注冊會計師行業(yè)的自律誠信意識、職業(yè)道德意識和執(zhí)業(yè)風險意識。
七、強化組織領導，進一步營造良好的發(fā)展環(huán)境
（一）加強組織領導，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進。市有關部門切實加強對本市注冊會計師行業(yè)各項工作的指導、協(xié)調(diào)和推進，研究解決在改革發(fā)展過程中遇到的各種矛盾和問題，不斷完善有利于本市注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展的政策、制度。
（二）明確職責任務，落實工作責任。市財政局作為本市注冊會計師行業(yè)主管部門，負責超前規(guī)劃、分類指導，創(chuàng)新機制、整體推進；各區(qū)縣政府、市各有關部門要高度重視發(fā)揮注冊會計師的作用，并采取切實措施，支持會計師事務所健康發(fā)展；市注冊會計師協(xié)會要加強與政府有關部門的溝通協(xié)調(diào)，及時反映行業(yè)情況、意見和建議，切實維護注冊會計師的合法權益。
（三）加大宣傳力度，形成良好氛圍。市財政局會同有關部門充分運用廣播電視、報刊雜志、政府網(wǎng)站等各類媒體平臺，積極宣傳國務院辦公廳有關文件精神，總結推廣本市注冊會計師行業(yè)在促進全市經(jīng)濟社會發(fā)展中取得的經(jīng)驗，著力營造有利于注冊會計師行業(yè)加快發(fā)展的良好環(huán)境。
上海市財政局
二○一○年九月九日